《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實(shí)施條例〉的決定（征求意見稿）》，明確了對(duì)電子煙的監(jiān)管原則。但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，僅有此還不夠，整治眼下亂局，出臺(tái)電子煙國家標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)務(wù)之急。

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上周，全國的電子煙從業(yè)者都被一條消息刷屏了：工信部、國家煙草專賣局研究起草的《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實(shí)施條例〉的決定（征求意見稿）》提出，“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。這是電子煙等新型煙草制品第一次擬按專門法律監(jiān)管。

一石激起千層浪。參照卷煙管理后，電子煙的生產(chǎn)、銷售是否將會(huì)像卷煙一樣持牌專賣？電子煙對(duì)青少年的負(fù)面影響是否可以就此降低？電子煙是不是將會(huì)像傳統(tǒng)卷煙一樣納稅？

更多監(jiān)管細(xì)則亟待出臺(tái)

“這個(gè)政策出來，大家有預(yù)期，國家要出手管理。”電子煙行業(yè)媒體蒸汽范創(chuàng)始人陳谷龍告訴記者，電子煙監(jiān)管新政的出臺(tái)并不令人意外。

清華大學(xué)公共健康與技術(shù)監(jiān)管研究課題組發(fā)布的《電子煙產(chǎn)業(yè)監(jiān)管狀況報(bào)告》(2019)指出，2012-2017年間，電子煙市場(chǎng)增長(zhǎng)了6.16億美元，年均復(fù)合增長(zhǎng)率為62%。中信建投證券的一份研究報(bào)告指出，2019年中國霧化電子煙市場(chǎng)規(guī)模為15億美元，占整體國內(nèi)煙草市場(chǎng)的0.6%。中國是電子煙的主要生產(chǎn)國，但電子煙用戶滲透率僅為1.2%，遠(yuǎn)低于歐美。

一路狂飆增長(zhǎng)的同時(shí)，電子煙也潛藏著一系列問題。最令人擔(dān)憂的，是電子煙對(duì)青少年的影響。許多青少年原本不是煙民，卻在電子煙的營銷宣傳下，認(rèn)為吸食電子煙是一種新奇、無害的潮流，成為“電子煙民”。

上述清華大學(xué)課題組的報(bào)告總結(jié)了電子煙的廣告營銷“套路”：電子煙被符號(hào)化為上層社會(huì)的消費(fèi)品，并代表了獨(dú)立個(gè)性和生活方式；在文化產(chǎn)品尤其是電視劇、MV中，電子煙與歡快、輕松、享受的氛圍相聯(lián)系。

在“無孔不入”的營銷宣傳下，許多青少年吸食過電子煙。中國疾控中心2014年發(fā)布的《中國青少年煙草調(diào)查報(bào)告》結(jié)果顯示：45.0%的初中生聽說過電子煙，1.2%的初中生在過去30天使用過電子煙。2019年后者比例達(dá)到2.7%。

世界衛(wèi)生組織2019年度《全球煙草流行報(bào)告》指出，沒有足夠的證據(jù)量化與電子煙相關(guān)的健康風(fēng)險(xiǎn)。無論是電子煙的使用者還是非使用者都可能面對(duì)健康風(fēng)險(xiǎn)。在這份報(bào)告中，世界衛(wèi)生組織還指出：越來越多證據(jù)表明，在特定場(chǎng)景中，青少年電子煙使用者更有可能在今后開始使用傳統(tǒng)卷煙。

為保護(hù)青少年免受電子煙的影響，近幾年監(jiān)管部門已出臺(tái)一系列措施。

2019年11月1日，國家煙草專賣局、國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)未成年人免受電子煙侵害的通告》，敦促電商平臺(tái)及時(shí)關(guān)閉電子煙店鋪，并將電子煙產(chǎn)品及時(shí)下架。

隨后，國家八部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年控?zé)煿ぷ鞯耐ㄖ�》，警示各類市�?chǎng)主體不得向未成年人銷售電子煙，尤其是通過互聯(lián)網(wǎng)向未成年人銷售電子煙。我國2021年6月1日即將生效的未成年人保護(hù)法也首次將電子煙寫入法規(guī)，強(qiáng)調(diào)禁止向未成年人銷售卷煙和電子煙。

即便如此，仍然有許多電子煙在無視或者繞過監(jiān)管規(guī)定。

中國控制吸煙協(xié)會(huì)公益法律專業(yè)委員會(huì)副主任委員李恩澤走訪發(fā)現(xiàn)，在一些地方的幼兒園、學(xué)校周邊，仍然有不少電子煙店鋪，甚至一些超市、便利店都在售賣電子煙，還有一些電子煙會(huì)被放在玩具、文具、食品旁邊一起售賣，無形中起到了對(duì)青少年?duì)I銷宣傳的廣告效果。

李恩澤表示，未成年人保護(hù)法雖然明令禁止向未成年人銷售卷煙和電子煙，但很多隱蔽的現(xiàn)實(shí)問題仍然難以解決，還需要更多具體的監(jiān)管規(guī)定和執(zhí)法細(xì)則。

國家標(biāo)準(zhǔn)何時(shí)出臺(tái)

在關(guān)于未來的討論中，電子煙從業(yè)者和控?zé)熑耸孔顬殛P(guān)心的是，如何整治眼下亂局？電子煙的國家標(biāo)準(zhǔn)何時(shí)能出臺(tái)？

貴州省疾控中心衛(wèi)生健康促進(jìn)與宣傳教育所副所長(zhǎng)何琳曾在全國兩會(huì)上提到，目前市場(chǎng)上流通的電子煙包括加熱不燃燒、霧化煙等種類，口味多達(dá)1.5萬余種。“添加了什么東西，加了多少，產(chǎn)生出什么，目前沒有規(guī)范，包括制作工藝，加熱用電池的安全性沒有規(guī)定，生產(chǎn)廠家各自為政。”

中國疾病預(yù)防控制中心研究員吳宜群告訴記者，目前在電子煙中可能添加的1.5萬余種香料，在燃燒、霧化的過程中會(huì)產(chǎn)生什么物質(zhì)、對(duì)人體有什么影響都缺乏研究。“想想挺可怕的，他可以任意往里面加?xùn)|西。”

在吳宜群看來，眼下最糟糕的問題是，電子煙缺乏基本的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。“說是2019年年底會(huì)出來，現(xiàn)在過了一年多了也沒看見。一個(gè)產(chǎn)品連個(gè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)都沒有，怎么管住呢？”

2017年10月，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)下達(dá)了《20171624-Q-456 電子煙》國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的制定計(jì)劃。按計(jì)劃，該標(biāo)準(zhǔn)由國家煙草專賣局起草，項(xiàng)目周期為24個(gè)月。但到今天，這項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)還是“正在審查”，仍未發(fā)布。這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)主要由上海新型煙草制品研究院、中國煙草總公司鄭州煙草研究院、中國煙草標(biāo)準(zhǔn)化研究中心等機(jī)構(gòu)起草。

另外，還有一份國家推薦標(biāo)準(zhǔn)《20171624-T-456 電子煙液煙堿、丙二醇和丙三醇的測(cè)定氣相色譜法》也由中國煙草總公司鄭州煙草研究院、廣東中煙工業(yè)有限責(zé)任公司等起草。該國標(biāo)已進(jìn)入“正在批準(zhǔn)”階段，但按計(jì)劃應(yīng)于2018年12月15日結(jié)束，疑似已超過制定周期。

國家標(biāo)準(zhǔn)的“難產(chǎn)”，讓電子煙從業(yè)者也很焦急。對(duì)于電子煙的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，中國電子商會(huì)電子煙行業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)歐俊彪表示，中國電子商會(huì)電子煙專業(yè)委員會(huì)正在更新電子煙團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。“我們協(xié)會(huì)的成員都是按照我們的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行。”

陳谷龍也曾了解過電子煙國標(biāo)，在他看來，仍在制定中的國家標(biāo)準(zhǔn)“對(duì)160多種香精香料、發(fā)熱芯、電池等都作出了要求，目前的主流公司符合標(biāo)準(zhǔn)并不難”。

陳谷龍留意到，電子煙企業(yè)普遍支持監(jiān)管，在2019年市場(chǎng)監(jiān)管部門要求禁止電子煙線上銷售時(shí)，很多廠商第一時(shí)間表態(tài)支持，但這一次發(fā)聲支持的企業(yè)很少。據(jù)他了解，這些天電子煙行業(yè)協(xié)會(huì)和許多電子煙企業(yè)都在召開會(huì)議，商討對(duì)策，商榷應(yīng)由誰來監(jiān)管、如何監(jiān)管。

電子煙到底該歸誰管

由于普遍具有煙油、煙具分開的特點(diǎn)，對(duì)電子煙該按什么產(chǎn)品來監(jiān)管一直頗有爭(zhēng)議。

國家煙草專賣局積極主張將其納入煙草管理體制。在我國，煙草實(shí)行國家專賣制度，國家煙草專賣局與中國煙草總公司合署辦公，對(duì)全行業(yè)“人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷、內(nèi)、外、貿(mào)”集中統(tǒng)一管理。2020年7月，煙草專賣局正式開啟了“電子煙市場(chǎng)專項(xiàng)檢查行動(dòng)”，隨后在兩個(gè)月內(nèi)約談了電子煙及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)136家。

中煙鄭州煙草研究院院長(zhǎng)謝劍平在2014年曾發(fā)表題為《電子煙相關(guān)技術(shù)與法律監(jiān)管》的文章，從電子煙煙葉煙堿來源、電子煙與傳統(tǒng)卷煙的相似性等方面論述了將電子煙納入煙草專賣管理的依據(jù)。

與此同時(shí)，中煙公司也在積極開拓電子煙市場(chǎng)。據(jù)媒體報(bào)道，去年8月的深圳國際電子煙產(chǎn)業(yè)博覽會(huì)上，云南中煙和河南中煙都拿出自己的加熱不燃燒產(chǎn)品。另外，中煙供應(yīng)鏈上市公司四川金時(shí)科技也已完成對(duì)非我JVE電子煙的戰(zhàn)略投資，持股1.98%。

對(duì)于這種監(jiān)管模式，國內(nèi)控?zé)熃绮⒉煌耆�認(rèn)同。在吳宜群看來，目前建設(shè)無煙環(huán)境、限制煙草廣告促銷贊助等許多控?zé)煷胧�，并沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。“現(xiàn)在連不向未成年人賣煙都尚未做好，電子煙能管好嗎？”

無論是控?zé)熃邕�是電子煙從業(yè)者，普遍都認(rèn)為對(duì)電子煙的監(jiān)管應(yīng)該由多個(gè)部門參與。

對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院教授、世界衛(wèi)生組織煙草控制與經(jīng)濟(jì)政策合作中心主任鄭榕認(rèn)為，如果參照國際上的做法，應(yīng)該由衛(wèi)生健康部門來參與監(jiān)管，工業(yè)、工商等部門也參與。

國家衛(wèi)健委規(guī)劃發(fā)展與信息化司司長(zhǎng)毛群安2019年7月曾表示，“國家衛(wèi)生健康委正在會(huì)同有關(guān)部門開展電子煙監(jiān)管的研究，計(jì)劃要通過立法的方式，對(duì)電子煙進(jìn)行監(jiān)管。”

歐俊彪告訴記者，隨著監(jiān)管政策趨嚴(yán)，部分電子煙企業(yè)會(huì)做低溫不燃燒的產(chǎn)品，部分會(huì)轉(zhuǎn)向做醫(yī)療霧化設(shè)備，還有部分會(huì)做尼古丁傳輸器具，或者無尼古丁的玩具產(chǎn)品。這將給未來的電子煙監(jiān)管帶來更多挑戰(zhàn)。

新探健康發(fā)展研究中心原主任王克安認(rèn)為，對(duì)電子煙這種“新物種”，現(xiàn)行的監(jiān)管機(jī)制尚不明確，工信、健康、食藥監(jiān)等多個(gè)主管部門都只能監(jiān)管一部分，對(duì)電子煙全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋。如果將來國家煙草專賣局和中煙公司能夠政企分開，那么由前者主要監(jiān)管電子煙“就沒有問題了”。

在鄭榕看來，電子煙的市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)大，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的要求只是底線。如果對(duì)電子煙的監(jiān)管要參照卷煙管理，未來還應(yīng)該比照世界衛(wèi)生組織的要求，讓電子煙也符合無煙立法、警示包裝、禁止煙草廣告和促銷等相關(guān)規(guī)定。她建議，考慮到許多電子煙的煙油和煙具可以拆分，可以將煙具作為普通商品納入監(jiān)管，含尼古丁等成分的煙油則可以界定為煙草制品，納入相關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)。

鄭榕表示，此次發(fā)布的征求意見稿是對(duì)煙草專賣法提出的修改意見，未來電子煙是否將納入煙草專賣體系尚未完全確定。“如果要真的作為煙草制品來監(jiān)管，那么對(duì)傳統(tǒng)卷煙的監(jiān)管要求，（對(duì)）電子煙也應(yīng)該比照?qǐng)?zhí)行。”