河南讀者鐵先生愛好旅游，近日來信反映，旅行中看到一些地方開挖人工湖、濕地公園，有的發(fā)展旅游景區(qū)，有的搞生態(tài)工程。“比如華北某縣建起上千畝水面的人工湖景觀帶。據(jù)當(dāng)?shù)厝苏f，搬遷4個村，征用了大片耕地。”

“原本一條曲徑小溪改頭換面變成寬闊河道，占了耕地，兩岸還重新栽種各類親水植物，花費不少。”廣東讀者劉先生來信說，前不久回鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)上以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村為名，盲目占地圈水造景，浪費公共資源，背離群眾意愿。

一段時間以來，本報收到多封讀者來信，反映一些地方違規(guī)占用耕地挖湖造景。挖湖造景沖擊耕地保護紅線，主要原因是什么？怎樣制止這種行為？記者深入多地采訪。

以河湖、濕地治理為名占用耕地挖田造湖，在城市建設(shè)中搞人造濕地公園、水利景觀

黃河上游某市這幾年以養(yǎng)殖項目工程為名，占用當(dāng)?shù)貎蓚�村超7000畝土地建設(shè)濕地公園，其中占用耕地約1500畝，湖面利用耕地957畝。這里曾有一片自然形成的萬畝湖泊，由于環(huán)境、人為等因素，水域面積萎縮了90%，水體污染嚴重。“當(dāng)時，為了讓水體形成自然凈化系統(tǒng)，我們就打算進行魚類養(yǎng)殖。”項目所在地的區(qū)農(nóng)牧局有關(guān)負責(zé)人告訴記者，區(qū)政府也辦理了用地備案手續(xù)。

在中部某市，黃河流域一條重要支流穿城而過。當(dāng)?shù)剡`規(guī)批準(zhǔn)征收土地，建設(shè)濕地景觀公園，不僅占用耕地開挖水面，還配套建設(shè)國學(xué)館、廣場、古鎮(zhèn)等。據(jù)介紹，這座公園處于該支流盆地區(qū)域，周邊村莊生活污水直排，附近村民長期自行墾種，河道不暢。“久而久之，這里成為群眾反映強烈的垃圾灘、臭水溝。”當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門負責(zé)人表示，針對這些問題，圍繞疏浚河道、改善生態(tài)、提升環(huán)境的綜合治理項目由此立項。

這些地方大多以治理湖泊、河流、濕地為名，不同程度存在違規(guī)占用耕地、挖田造湖造景的問題，甚至一些地方并未履行合法用地審批手續(xù)就直接占用耕地，造成耕地隱性流失。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的地方在城市建設(shè)中搞濕地公園、水利景觀，配套各類休閑廣場、綠化工程，甚至衍生出生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑旅游等生態(tài)項目，這背后往往都存在占用耕地、挖湖造景的問題。

對此，四川讀者余志勇表示，耕地是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基命脈，是保障國家糧食安全的基石。相關(guān)部門要加強監(jiān)管，嚴禁違法占地挖湖造景。還有讀者表示，挖湖造景不僅危及耕地紅線，也破壞水資源平衡，進而影響生態(tài)安全、糧食安全。應(yīng)按照黨中央明確的“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”和“全生命周期管理”的要求，在國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌落實“三條控制線”的基礎(chǔ)上，強化細化全域、全要素的用途管制，從源頭上減少危及耕地保護等安全底線的開發(fā)活動。

國家層面對挖田造湖破壞耕地、侵害群眾權(quán)益行為，始終保持高壓態(tài)勢。近年來，自然資源部國家自然資源督察機構(gòu)堅決貫徹落實中央關(guān)于耕地保護的重大決策部署，嚴格督察違法占用耕地突出問題，對一些地方脫離實際盲目挖田造湖造景、沖擊耕地紅線、違法占用耕地等行為進行了重點督察。2017年，發(fā)現(xiàn)江蘇、湖南、貴州等地243個挖田造湖、占地建水景項目，違規(guī)占用、破壞耕地10.89萬畝。2019年，發(fā)現(xiàn)有1368個城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續(xù)，涉及耕地18.67萬畝，永久基本農(nóng)田5.79萬畝。有的甚至破壞耕地挖田造湖、挖田造河，憑空建設(shè)人工水景。

針對督察發(fā)現(xiàn)的問題，國家自然資源督察機構(gòu)向省級人民政府提出督察意見，督促落實責(zé)任、分類整改，并對問題突出的地市政府主要負責(zé)人進行了約談。同時，發(fā)揮警示作用，公開通報了一批違法違規(guī)典型問題。今年1月，自然資源部再次掛牌督辦3起涉及違法占地挖田造湖的重大典型案件，包括西南某區(qū)建龍湖公園、中部某縣建森林公園，中南某縣建文化博覽園。

政績觀偏差，對耕地保護紅線和高質(zhì)量發(fā)展的理解不深不透

在實行最嚴格的耕地保護制度情況下，為何多地還出現(xiàn)這類問題？

1月初，記者來到西北某縣，看到原來建設(shè)的一片湖泊景觀水系，湖底已敷土并種上小麥和油菜，北岸坡地的樹木被移走，恢復(fù)耕種。此前，該項目未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用耕地約200畝，在土地例行督察時被發(fā)現(xiàn)。事后，當(dāng)?shù)貎H對不符合國土空間規(guī)劃的停車場和水泵房用地立案查處，沒有依法拆除而是予以沒收，對其他違法用地敷衍整改。

據(jù)了解，這里曾是一處水庫。附近村民稱，水源主要來自山泉和自然降水，但泉眼出水減少，水庫逐漸干涸。村民在庫底自發(fā)墾種，全國土地調(diào)查中調(diào)繪為耕地。

“2017年，為發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，縣里決定利用水庫打造景觀水系項目。”該縣林業(yè)局有關(guān)負責(zé)人說，未能及時恢復(fù)土地原貌是因為對耕地屬性認識不清，只是簡單地希望發(fā)展旅游經(jīng)濟，沒有站在耕地保護的高度利用資源。

當(dāng)時，該項目用地僅與縣政府簽訂土地租用協(xié)議，并未進行用地報批。“這里原是水庫，北坡糧食產(chǎn)量低，因此我們就認為休整水庫和綠化坡地不用走報批流程，在依法報批程序上認識不足。”該縣自然資源局有關(guān)負責(zé)人說。

有讀者認為，一些地方輕耕地保護、重項目建設(shè)，說到底是政績觀出現(xiàn)偏差，對耕地保護紅線和高質(zhì)量發(fā)展的理解不深不透。有的地方出于“拉動投資、改善民生”目的，大量上馬水系景觀、河湖整治工程等，缺少山水林田湖草是生命共同體的系統(tǒng)理念，未能與耕地保護特別是永久基本農(nóng)田保護統(tǒng)籌起來。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實際工作中，一些地方對耕地保護的認識不到位，存在打“擦邊球”的心理。挖湖造景多為文旅產(chǎn)業(yè)項目、生態(tài)民生工程，有的無明顯地上建筑，有的為林草花卉等綠色植被，有的地方存在“無地上建筑、衛(wèi)星照片可能拍不到、不用拆除”的想法，導(dǎo)致占用耕地問題大量發(fā)生。

此外，一些地方還想方設(shè)法規(guī)避法定審批程序。比如，土地管理法明確，征收永久基本農(nóng)田或者永久基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，應(yīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)。但是挖田造湖少則幾百畝、多則上萬畝，而且大量占用耕地。于是，有的地方瞞天過海，將土地拆分為10多塊，每塊都不超過法律規(guī)定的面積，分多次上報省級政府審批。

“北方一些地區(qū)缺水，因此挖湖造景能夠帶來土地升值，吸引人來、吸引錢來。”中國水利學(xué)會城市水利專委會主任委員程曉陶表示，違法占用耕地挖田造湖，根子還是利益驅(qū)動。一些地方用以租代征、資本下鄉(xiāng)等名目，將農(nóng)用地性質(zhì)違法違規(guī)變?yōu)榉寝r(nóng)用地。

對問題突出的地方加大督察問責(zé)力度，警惕形象工程、面子工程

2018年，住建部《關(guān)于在城市建設(shè)中切實防止形象工程政績工程的通知》明確，嚴禁打著建設(shè)“生態(tài)文明”的旗號挖湖堆山造景；2020年，國辦《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》印發(fā)，嚴禁違規(guī)占用耕地挖湖造景，要求“占用永久基本農(nóng)田的，要限期恢復(fù)，確實無法恢復(fù)的按照有關(guān)規(guī)定進行補劃”；針對違規(guī)造景、違背規(guī)律搞保護修復(fù)等問題，生態(tài)環(huán)境部出臺《關(guān)于加強生態(tài)保護監(jiān)管工作的意見》……一系列政策舉措規(guī)范土地利用和管理秩序，有效遏制違法占用耕地挖湖造景等行為。

比如，前文提到的華北某市，整改糾正了“區(qū)政府違規(guī)決策”“以養(yǎng)殖項目工程為名非法批地”等問題。中部某市撤掉征地通知，對未使用的耕地退還相關(guān)村委會，對未批先建濕地公園內(nèi)文旅項目用地，不符合規(guī)劃的依法強制拆除。

再如，記者調(diào)查了解到，北方某市收到國家自然資源督察機構(gòu)反映的挖田造湖問題后，立即采取整改措施。“對水利功能疊加人造景觀項目，糾正違規(guī)疊加部分。對單純挖田造湖項目，立即停止并糾正。對單純水利工程、種植養(yǎng)殖項目建設(shè)符合要求的，要求盡快完善審批手續(xù)。”該市水利局有關(guān)負責(zé)人說。

如何更加有力地遏制占用耕地、挖湖造景？有專家表示，應(yīng)落實國辦《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》要求，結(jié)合全國國土調(diào)查開展摸底工作，對問題突出的地方加大督察問責(zé)力度。自然資源部咨詢研究中心咨詢委員張璞建議，自然資源部門認真履行耕地保護督察職責(zé)，定期巡查執(zhí)法，加大土地執(zhí)法查處力度，組織實施耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核。“挖田造湖應(yīng)當(dāng)因地制宜，有的地方基于防洪排蓄需要，但必須警惕形象工程、面子工程。”

“自然資源是生活之基、生產(chǎn)之要、生態(tài)之本。”中國社科院生態(tài)文明研究所資源與環(huán)境經(jīng)濟研究室主任婁偉表示，要在嚴守耕地紅線、生態(tài)紅線和城市邊界線的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)經(jīng)濟和生態(tài)建設(shè)有機統(tǒng)一、充分協(xié)調(diào)。

程曉陶認為，一些地方為了減少城市內(nèi)澇、改善生態(tài)環(huán)境而治理湖河、濕地，初衷是好的，但應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體實際。是恢復(fù)、修復(fù)還是改良，要規(guī)范立項和審批程序，組織專家科學(xué)論證，從耕地和水資源保護大局出發(fā)。“對于確需占用耕地的，應(yīng)符合國土空間規(guī)劃依法建設(shè)。”

湖南讀者譚鐵安認為，相關(guān)部門應(yīng)落實最嚴格的耕地保護制度，對挖湖造景等耕地“非農(nóng)化”問題，及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時處理。充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計作用，強化對耕地保護責(zé)任履行情況的審計制度。

《 人民日報 》（ 2021年03月15日 第 07 版）